按流域或區域編制實施水污染防治規劃是《中華人民共和國水污染防治法》的法定要求，也是我國改善水生態環境的重要舉措。我國自“九五”以來，針對國家確定的重點流域，以5年為周期編制實施水污染防治規劃，到“十三五”已經出臺了5期。2019年，生態環境部啟動重點流域“十四五”規劃編制工作，印發了《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃編制技術大綱》（環辦水體函〔2019〕937號）（以下簡稱《技術大綱》），將重點流域規劃名稱由“水污染防治”調整為“水生態環境保護”，體現了新時期流域生態環境保護工作的新要求。為做好《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》（以下簡稱《規劃》）編制工作，準確把握規劃編制的總體思路和重點十分關鍵。為此，本文主要對《技術大綱》進行解讀，供規劃編制相關工作參考。

我國重點流域水污染防治規劃在“九五”“十五”時期確立了流域分區管理、“質量—總量—項目—投資”四位一體等技術路線；“十一五”時期提出了“規劃到省、任務到省、目標到省、項目到省、責任到省”的“五到省”原則，結合總量控制制定合理可達的有限目標，建立了規劃實施考核制度；“十二五”時期以“削減總量—改善質量—防范風險”為主線，治理工作向水生態保護修復和環境綜合整治延伸；“十三五”時期作為《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）的“施工圖”，第一次覆蓋全國十大流域片，對“水十條”目標要求和任務措施進行細化落實。經過二十多年的不斷努力，特別是“十三五”時期“水十條”以及相關污染防治攻堅戰行動計劃的發布實施對水污染防治工作的強力推動，我國水環境質量顯著改善，據統計，1995—2019年，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類比例從27.4%上升到74.9%，劣Ⅴ類比例從36.5%下降到3.4%，Ⅰ～Ⅲ類斷面比例、劣Ⅴ類斷面比例這兩項約束性指標均已提前完成“十三五”目標。

雖然全國地表水環境質量總體保持持續改善的勢頭，但從水生態環境保護的整體性來看，不平衡不協調的問題依然突出。一是部分流域水污染問題依然突出。2019年全國地表水監測的1931個水質斷面（點位）中，劣Ⅴ類的比例為3.4%，主要集中在黃河、海河、遼河等地區，黃河、海河、遼河等流域劣V類斷面比例分別為8.2%、7.0%和8.4%。二是北方地區不少河流生態流量嚴重不足。依據生態環境部衛星環境應用中心《環境遙感監測專報》，2018年秋季京津冀有衛星影像的352條河流中，292條存在干涸斷流現象，占河流總數的83.0%，干涸河道長度為5413.63千米，占河道總長度的24.4%。三是水生態破壞現象普遍。當前我國缺乏統一的水生態監測與評價標準，水生態保護工作仍處于探索起步階段。2019年仍有28.0%的湖庫出現不同程度的富營養化，重點湖庫暴發藍藻水華風險較大；部分河湖因破壞性捕撈、敏感生態空間受侵占等，水生態系統受損嚴重。四是水環境風險隱患較多。重金屬、持久性有機污染物等長期積累的累積性風險開始逐漸顯現；石油化工等沿江（河）分布的高風險污染行業布局短期內難以根本改變，流域水環境風險防范面臨嚴峻挑戰。

黨的十九大提出了2035年“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的奮斗目標，為未來一段時期水生態環境保護指明了方向。2018年全國生態環境保護大會確立的習近平生態文明思想，為新時代推進生態文明建設、加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰提供了方向指引和行動指南。黨中央、國務院一直高度重視流域保護工作，對于長江、黃河兩條母親河，更是提升到了國家重大戰略的高度。習近平總書記在全國生態環境保護大會、深入推動長江經濟帶發展座談會、黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話為做好流域治理提供了指引，也為《規劃》編制提供了遵循。黨中央、國務院相關部署，為新時期水生態環境保護提供了重要的戰略機遇。

國務院機構改革進一步理順了涉水管理體制，將水功能區劃編制、排污口監管等職能調整到生態環境部，在水生態環境治理領域實現了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村統一監管的“打通”，初步破解了“九龍治水”的局面。此舉有利于完善流域水生態環境管理體系，將原有分散管理的污染源、排污口、水功能區、控制斷面等對象有機整合，以流域控制單元為基礎合力推進水污染防治、水資源管理和水生態保護，強化“山水林田湖草”系統治理，推進水生態環境治理體系和治理能力現代化。

黨的十九大要求，“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。老百姓對景觀娛樂、文化休閑等生態環境功能的需求與日俱增，對水生態環境保護工作提出了更高的要求；單純的水質改善距離“美麗中國”水生態環境內涵仍有較大的差距。《規劃》需要積極回應人民群眾所想、所盼、所急，從整體推進水生態環境保護的角度出發，用“清水綠岸、魚翔淺底”的美好景象實實在在增強人民群眾的獲得感和幸福感。

“十四五”是在2020年全面建成小康社會、打好打贏污染防治攻堅戰的基礎上，向2035年美麗中國目標邁進的第一個五年，具有不同以往的新形勢和新要求。美麗中國對水生態環境的要求不僅是良好的水質狀況，而且還包含了充足的生態流量和健康的水生態，這意味著需要保護和恢復能持續提供優質生態產品的完整的水生態系統。因此，“十四五”需要在“十三五”強化水環境質量目標管理、推進我國環境管理逐步由總量控制向環境質量目標管理轉型的基礎上，進一步向水生態系統功能恢復、進而實現良性循環的方向轉變，這也是與“水十條”對2030年和21世紀中葉提出的目標銜接一致的。立足我國水生態環境保護長期進程，《規劃》要承上啟下，既要鞏固碧水保衛戰成果，同時又要服務美麗中國，努力實現水環境質量持續改善、水生態系統功能初步恢復，水環境、水生態、水資源統籌推進格局基本形成，“有河有水、有魚有草、人水和諧”目標指標體系基本建立。

規劃編制總體思路概括起來就是“一點兩線”“三水統籌”。其中，“一點”是指水生態環境質量狀況；“兩線”是指污染減排和生態擴容。單純從水質來看，表征水環境指標濃度中的污染物量“分子”和水量“分母”需要同時控制，在強調控源減排的同時，也要強調生態流量保障。推而廣之，水生態環境質量狀況也同時受人類活動干擾和生態環境容量所制約，因此，需要污染減排和生態擴容同時發力。其中，“生態擴容”主要依賴于水生態保護和水資源管理，因此自然會提出“三水統籌”的要求，即水資源、水生態、水環境統籌保護。規劃編制從問題分析、目標制定、任務設計到項目篩選，要堅持山水林田湖草是一個生命共同體的科學理念，將“三水統籌”貫穿于全過程，按照“一點兩線”框架性思路分析和解決重點流域水生態環境保護問題，系統推進工業、農業、生活、航運污染治理，河湖生態流量保障，生態系統保護修復和風險防控等任務。

《技術大綱》對《規劃》編制需要開展的總結成效經驗、明確流域特色、強化空間管控、識別主要問題、制定規劃目標、設計規劃任務、篩選規劃項目、制定政策措施共8項主要工作進行了闡述。其中，總結成效經驗環節，主要強調繼承發揚以往實踐形成的行之有效的經驗，如部門聯動、“黨政同責”“一崗雙責”等，對于具有探索性的“十四五”時期來說，這一點特別重要，不能脫離水生態環境保護現有基礎和歷史進程去創新；明確流域特色環節，主要強調從各流域的實際出發，突出“一河一策”，使長江像長江、黃河像黃河、每個流域像每個流域，這一點在深入分析流域突出問題、制定針對性對策的基礎上自然會實現，不同流域自然會呈現各自特色；制定政策措施主要是從組織領導、法規標準、經濟政策、科技支撐、監督管理、公眾參與等方面提出推進規劃實施的保障措施。下文重點對空間管控、規劃目標制定、問題和癥結分析、任務和項目部分進行闡述。

實施流域分區管理是我國水生態環境保護長期堅持的基本方略，流域分區可為實施精準治污、科學治污提供基礎性的空間框架。“九五”期間淮河流域規劃就建立了“控制區—控制單元—控制子單元”分區體系，經過各期計劃/規劃不斷發展完善，“十三五”時期建立了覆蓋全國十大流域片的分區管理體系，共劃分341個水生態控制區、1784個水環境控制單元，并實施分級（580個優先控制單元和1204個一般控制單元）、分類管理（水質改善型和防止退化型）。“十四五”時期，《技術大綱》提出，按照“流域統籌、區域落實”的思路，打通岸上和水里，以保護水體生態環境功能、明晰各級行政區域責任為目的，逐步建立包括全國—流域—水功能區—控制單元—行政區域5個層級、覆蓋全國的流域空間管控體系。此項工作由國家層面根據《關于印發“十四五”國家空氣、地表水環境質量監測網設置方案的通知》（環辦監測〔2020〕3號）設置的3646個國控斷面等資料統一開展匯水范圍劃分等工作，由地方層面對接細化落地，為進一步提升精細化管理水平奠定基礎。

堅持目標導向是《規劃》編制需要遵循的一個重要原則。根據“十四五”水生態環境保護定位，《技術大綱》依據可監測、可統計、可考核原則，體現約束性和指導性相結合、專業性與親民性相結合的思路，按照“有河有水、有魚有草、人水和諧”的要求，建立統籌水資源、水生態、水環境的規劃指標體系，設置了11項指標。其中，水環境方面設置了地表水優良（達到或優于Ⅲ類）比例、地表水劣Ⅴ類水體比例、水功能區達標率、城市集中式飲用水水源達到或優于Ⅲ類比例4項專業性指標和城市建成區黑臭水體控制比例1項親民性指標，水資源方面設置了達到生態流量（水位）底線要求的河湖數量1項專業性指標和恢復“有水”的河湖數量1項親民性指標，水生態方面設置了水生生物完整性指數、河湖生態緩沖帶修復長度、濕地恢復（建設）面積3項專業性指標和重現土著魚類或水生植物的水體數量1項親民性指標。

目標指標確定要充分考慮必要性和可達性。國家對流域、各省（區、市）從必要性角度提出目標改善需求，全國不搞一刀切，國控斷面水質目標按“鞏固一批、改善一批、恢復一批”穩步推進，總體上要求各流域、區域目標“只能變好、不能變差”；各斷面規劃目標原則上不低于現狀，結合斷面水環境質量變化趨勢、超標因子及超標倍數、污染減排潛力等情況，科學確定各斷面水質目標。對水資源和水生態目標指標，“十四五”重點是探索建立監測、評價、考核等監管體系，各地要實事求是、因地制宜，不強求每個地級及以上城市“三水”目標都具備，但鼓勵各地積極探索建立“三水”目標指標體系。

除目標導向以外，堅持問題導向是《規劃》編制特別強調的另一個重要原則，旨在說清問題、癥結、對策、落實“四個在哪里”（對策和落實主要是指針對問題和癥結制定的任務和項目），將《規劃》編細編實。以往在規劃編制的問題識別環節，通常將水生態環境狀態方面存在的問題（如存在劣Ⅴ類或不達標水體）和污染防治方面存在的問題（如污水收集管網不足）合并闡述，一定程度上對問題之間的因果關系厘清不夠，對后續任務措施制定的指導性偏弱。為此，《技術大綱》特地將問題和成因加以區分，從水環境、水生態、水資源、水環境風險等4個方面列出了10個主要問題及其可能的成因，為各地識別問題及其背后的癥結提供了“對照檢查清單”。其中，水環境方面的常見問題包括是否存在飲用水水源地水質不達標、黑臭水體、劣Ⅴ類或不達標水體等，水資源方面的常見問題包括是否存在河流湖泊斷流干涸或生態流量（水位）不足等，水生態方面的常見問題包括是否存在河湖生物完整性指數下降、河湖自凈能力降低、湖庫富營養化等，水環境風險方面的常見問題包括是否存在飲用水水源安全風險、底泥灘涂重金屬污染風險、重要水體環境風險等。

《規劃》編制主要從5個方面設計規劃任務。首先是將保障人民群眾飲水安全放在首位，主要針對飲用水水源不達標問題和規范化建設方面的差距制定規劃任務，全面提高城鎮和農村飲用水安全保障水平。其次是按照“三水統籌”的思路，根據各地水生態環境現狀與目標的差距以及識別出的問題和癥結，從污染減排、水資源保障、水生態保護修復3個方面提出針對性的措施；其中，污染減排與往期規劃一脈相承，即協同推進工業、城鎮生活、農業農村、船舶交通移動源污染防治和排污口整治；水資源保障主要以保障生態流量（水位）為根本出發點，強調加強區域再生水循環利用體系建設，結合閘壩和水庫科學調度、深化節水，解決河湖生態水量不足的問題；水生態保護修復遵循保護優先、自然恢復的方針，在劃分并保護水源涵養區、河湖生態緩沖帶等生態空間的基礎上，進一步從退出人類活動、濕地恢復與建設、河湖生態建設、水生生物完整性恢復等方面提出針對性措施。最后，針對各地存在的突發性和累積性環境風險，從預防設施建設、預警體系建設、應急處置能力提升等方面提出針對性的解決方案。規劃項目與規劃任務相對應，共設置5大類11小類，項目篩選應遵循3個原則，一是以解決突出水生態環境問題為導向，對污染減排或生態環境自凈能力提升有直接貢獻；二是項目技術路線科學，核心工藝成熟，項目建成后運營維護經濟，能夠可持續運行；三是績效明確，遵循可監測、可統計、可考核的原則，突出項目COD、氨氮、總氮、總磷以及特征污染物排放的削減效果，河湖生態緩沖帶修復長度增加、濕地面積恢復等生態環境效益。

“十四五”是推動水生態環境管理從以水污染防治為主向“三水統籌”轉變的重要時期，對《規劃》編制工作也提出了新的要求。其中，地市級水生態環境保護要點編制是一項十分關鍵的工作，是后續省級規劃、各流域規劃以及最終《規劃》編制的重要基礎。為此，生態環境部在全國不同流域選取了工作基礎較好、水生態環境問題典型的10個地市，于2020年4月率先開展規劃編制試點，為其他地市提供借鑒。從試點經驗來看，為做好《規劃》編制工作，在充分理解《技術大綱》的基礎上，還需要注重兩個方面。

一是要注重組織協調。規劃編制涉及多個部門，例如生態流量保障涉及水利部門，黑臭水體消除涉及住建部門，河湖生態緩沖帶修復、重現土著魚類或水生植物等涉及自然資源、農業農村等多個部門，因此需要各級黨委政府高度重視、部門之間充分聯動，從基礎資料收集到問題和成因診斷、目標和任務制定、項目提煉篩選等環節，全程參與規劃編制。

二是要注重科學精準。按照《技術大綱》附件中列出的若干調查表充分收集已有資料，做好案頭分析，為初步判斷問題及其成因提供線索；在此基礎上，深入開展現場調研，按河湖分析厘清問題、癥結、對策、落實“四個在哪里”，提煉水生態環境保護要點清單表，強化任務和項目的針對性和可操作性。